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今年5月20日,國務院批轉發改委《關於2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》(以下簡稱《意見》)明確:建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制,剝離融資平臺公司政府融資職能。由此,遍佈全國的1萬家城投公司將迎來一場變革:它們將不再是政府的融資平臺,不再被允許為政府融資,而是將變為純粹的企業。 1994年實行分稅制後,根據《預算法》地方政府不列赤字即不享有舉債權利,在財事權不對等的情況下,地方融資平臺應運而生,城投公司正是其主要表現形式。有了地方政府信用的隱性擔保,城投等平臺公司幾乎可以暢通無阻地獲得融資,銀行樂於接受有政府做背靠的平臺公司,政府有了輕鬆的融資渠道,平臺債就這麼蓬勃地發展起來。 由於中央代發的地方債數量非常有限,平臺債成為地方政府融資的主要方式。有數據顯示,2012年地方政府約1 .8萬億元的新增債務中,城投債凈融資有1 .17萬億元,占65%。然而,作為地方債的重要組成部分,地方融資平臺長期游離於預算監管與公共監督之外,導致極大的隱性風險。 因此,取消地方融資平臺,在建立有效評級機制與退出機制的基礎上賦予地方政府發市政債的權力,是各界長期以來的呼籲。自2010年地方債規模的官方數據首次被曝光以來,關於融資平臺的爭議亦逐漸擴大。去年年初,財政部聯合四部委出台“463號文”,明令禁止自2012年開始愈演愈烈的平臺公司借助信托、租賃、保險機構的表外融資行為,並首次明確提出“各銀行不得為融資平臺發行債券提供擔保”;不久前的《預算法》修正案三審稿,採取了與二審稿截然不同的態度,再次明確對自主發債適度開閘;5月底,首批10個自發自還即自主發債試點正式落地,廣東、上海等部分試點地已就此展開具體工作。 地方融資平臺退出歷史舞臺,而地方政府自主發債取而代之,無論從地方融資系統的持續發展或是決策層的態度來看,都是無可爭議的大勢所趨。然而,方向沒錯卻並不代表城投與政府簡單剝離即可了事。 《意見》中僅明確要剝離了融資平臺公司的政府融資職能,卻並未明確存量平臺債的權責歸屬問題。平臺公司償債主體不清晰一直是個難題,理論上講,平臺債是企業債,但實質上基本是政府債,銀行借款之時是以政府信用背書來評估風險的,所以,平臺公司借款極其容易,亦常身負與其資產完全不對等的巨債,而負債規模是否超出地方投融資平臺的實際承受能力鮮有被納入考慮。一旦償付出現問題,銀行無論找公司或找政府都是有理說不清。而今後政府與平臺公司正式剝離,如果沒有一套清晰的權責界定標準,很可能產生這樣一種情況,即這些實質上的政府存量負債從錶面上的企業債變成表裡如一的企業債,尤其是政府負有擔保責任的債務,政府不必兜底而公司又無力償還,結果以公司破產銀行掛上壞賬為結局,順利地把賬賴掉,這樣將對銀行乃至整個金融系統產生極大衝擊。 平臺公司無力償付的問題並非杞人憂天,央行行長周小川曾表示有20%的融資平臺沒有償付能力。一方面是平臺公司的項目基本都是回收期較長的城建項目,項目沒賺錢已要還債,期限錯配嚴重;另一方面,平臺公司很多把重點放在為政府融資,甚至有些平臺公司根本就是為了幫政府向銀行貸款而搭建的空殼,項目先天不足盈利能力較弱甚至毫無盈利空間,對後續項目的經營和償債計劃亦不太重視。平臺公司虧損非常常見,截至2010年底,至少有1734家融資平臺出現虧損;而其償債的主要方式則為地方政府劃撥土地以賣地款償付,截至2010年底,承諾用土地出讓收入作為償債來源的地方政府債務餘額為2 .55萬億元,共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。尤其是眼下房地產市場整體看空,其上游土地市場亦大受影響,土地出讓收入將隨之下降。況且,若政府此前所劃撥土地本不足夠覆蓋存量平臺債,又將如何? 長期而言,明確中央地方的財事權分配以及政府與市場的邊界,併在此基礎上建立地方政府自主發債體系,是地方債持續化的必然方向。但平臺債與地方政府關係千絲萬縷,簡單粗暴地剝離割裂或產生更多問題。明確存量平臺債的償付權責,是地方融資平臺退出歷史舞臺、順利過渡到地方政府自主發債的前提條件。 (原標題:[社論]平臺債與政府剝離,需有權責界定標準)